리뷰 제129호  조찬강연(126회)/

現 政府 개혁정책의 問題点과 바람직한 方向

李  石  淵
(변호사)
 

    演士 略歷

 1954年 全北 井邑 출생/
 전북대학교 법학과 졸업/
 서울대학교 대학원 법학과 졸업/
 서울대학교 대학원 법학박사 학위취득
 行政高等考試 합격(제23회)/ 司法試驗 합격(제27회)/
 사법연수원 수료(17기)/
 法制處 사무관, 법제관/
 국무총리 행정심판위원회 감사/
 憲法裁判所 헌법연구관/
 경실련 사무총장
 변호사 개업/
 大韓辯護士協會 인권위원 및 감찰위원(역임)/
 제조하도급 분쟁조정위원회 공익위원(현)/
 대한상사중재원 중재인(현)/
 法制處 법령정비위원, 國稅廳 및 부패방지위 고문 변호사(현)/
 참여연대 공익소송센타 부소장(역임)/
 동국대 법대 겸임교수 및 전북대학교 초빙교수(현)/
 경찰대학 혁신위원회 위원(현)

    著書

 헌법재판소 판례총람/
 형법총론예해/
 검사의 불기소처분에 대한
 헌법소원 연구 외 논문 50여편
 

   여러분 정말 반갑습니다. 우리 조국을 이 자리에 올려놓는데 지금까지 가장 중추적인 역할을 하셨던 원로님들 앞에서 주제넘게 현 시국에 대해서 저의 견해를 피력하게 된 것을 영광으로 생각합니다.
 또 한편으로 요즘같이 公的인 자리에서 자기의 소신이나 사회현안에 대해서 밝히는 것이 헌법이나 법률에 입각하여 짚어야 할 견해임에도 불구하고 상당한 용기를 필요로 하고 자칫 공격의 대상이 되는 이런 분위기가 팽배한 이 때에 저 자신도 여기서 솔직한 견해를 이야기하기가 좀 주저됩니다.
그렇지만 저는 그동안 여러 경로를 통해서나 공직에 있으면서 또 시민운동을 하면서도 제 소신의 일관성을 변치 않으려고 노력을 했고, 제 주장의 바탕에는 헌법과 법률에 입각해 일관되게 흐르는 法治의 원칙에 입각해서 말씀드려 왔으며, 또 거기에 입각하여 어떤 문제점을 지적하고 대안을 제시해 왔다는 것을 솔직히 말씀드릴 수 있고 오늘도 그러한 소신의 연장선상에서 말씀드리겠습니다.
 혹시 여러분들의 견해와 다를 수도 있고 거기에 대해서 충분히 반론도 있을 수 있다고 봅니다만 그 문제에 대해서는 질문시간이나 보충 발언시간에 듣고 더 배우도록 하겠습니다.

  改革 목소리는 높아도

  지난 年頭 기자회견에서 노무현 대통령이 “개혁을 지지해서 나를 뽑아준 사람이 있고, 개혁에 대해서 거부감을 갖거나 불안해 하는 사람들은 나를 지지하지 않은 걸로 알고 있다”고 이야기를 한 적이 있습니다.
 자신을 지지하지 않는 사람들을 개혁에 반대하는 反개혁적인 사람으로, 그리고 지지한 사람들과 지지하지 않은 사람들 사이에 선을 긋는, 대통령에 취임하고 1년이 지나서도 그러한 의도를 확연히 드러내는 발언을 하고 그것을 신문에서도 대서특필했습니다.
 저는 이것을 보고 두 가지를 생각했습니다.
 과연 개혁의 의미가 무엇이며, 또 무엇을 위한 개혁이고, 그 개혁의 혜택이 누구에게 돌아가야 하는가 하는 개혁의 참뜻을 되새겨 보는 그러한 시간을 가졌습니다.
 그리고 과연 대통령의 입장에서 그렇듯 兩分법적으로 하는 것이 국정 전반에 어떤 영향을 미치고 국민적, 사회적 통합에 어떤 영향을 미칠 것인가에 대해서도 생각해 봤습니다.
 사실 역대 어느 정권도 출범할 때 개혁과 부정부패 일소, 부패척결 등을 외치지 않은 정권이 없었습니다. 그러나 그 정권이 끝날 무렵에 그런 구호는 온데간데 없이 부패와 사회적 병리현상만 남겨진 것이 사실입니다.
 자신들만이 도덕적이고 개혁을 할 수 있다는 독선과 아집에 사로잡힌 정권치고 사실 정권이 끝날 무렵에 평가해 보면 부패하지 않은 정권이 없었습니다.
 DJ정권도 상당히 도덕적이고 신선하게 출발했습니다. 시민단체들도 오랜 야당생활의 선명함, 신선함을 존중해서 많이 돕곤 했습니다만 결과적으로 볼 때 가장 부패한 정권 중의 하나로 평가를 받는 단계까지 와 있습니다.
 마찬가지로 현정권도 도덕성과 개혁이 자신들의 전유물인 것처럼 해왔습니다만, 1년도 못 되어 대통령 측근들의 비리와 부패행위가 드러나면서 국정 수행능력의 한계를 대통령 스스로 시인할 정도가 되었습니다.
 지금도 특검이 진행되는 등 개혁만능주의에 대한 반작용이 사회적으로 높고 깊게 형성되면서 결국 국정의 난맥상을 초래하고 있는 것이 아닌가 하는 생각을 합니다.
 개혁은 특정 정권이나 특정 정치세력의 독점물이 아니라는 것입니다.
 헌법의 이념에 비춰볼 때 개혁과 개혁정책의 방향은 어느 정권을 불문하고 국민의 구체적인 삶을 보다 풍요롭고 자유롭게 하는 실용주의적 개혁이어야 한다고 생각합니다.
 그리고 그 개혁은 우리 사회의 기본적 가치, 다시 말씀드려 자유민주주의, 시장경제, 법치주의, 적법절차 등을 바탕으로 폭넓은 참여와 사회적 연대를 통해서 점진적으로 추구하는 것이지, 업적 위주에 사로잡혀서 자신들의 한풀이식 개혁으로 일시적인 구호가 담론의 장에 입각해서 개혁을 그런 식으로 취급해서는 안 된다고 생각합니다.
 현정권이 출범하면서 많은 국민과 시민들, 특히 현정권을 지지했던 많은 서민들은 우리도 좀더 살맛 나는 세상이 되고 기를 펴고 살겠다는 기대를 했습니다만 1년이 지난 지금, 삶의 質이나 실질적 피부로 느끼는 체감 경기지수 같은 경우는 종전보다 더 악화되었으면 악화되었지 나아졌다고 볼 수는 없습니다.
 지금 많은 시민들이 가장 크게 느끼는 것은 民生입니다.
 민생이 이렇듯 어렵고 힘들 때 과연 개혁이라는 캐치프레이즈 하에 출범한 현정부에서 어느 정도 혜택을 얻었는가 미루어볼 때 개혁은 구호만 요란했지 지금까지 나타난 성과가 없었기 때문에 결국 국민의 구체적 삶의 질적 향상이라는  개혁과는 거리가 먼 1년을 보내왔다는 생각을 합니다.

  改革의 독선주의가 害毒을 키워

  그러면 왜 이런 현상이 나타나는가에 대해서 우리는 심각하게 생각해 볼 필요가 있다고 봅니다.
 저는 현정부 출범 3월 초기 토론프로그램 등에서 개혁독점주의 내지 개혁만능주의에 사로잡히지 말라고 이야기 했습니다.
 가장 중요한 것은 대통령이 승자 입장에서 이른바 기득권층이나 방법론의 차이를 가지고 반대를 했던 이런 계층들을 껴안으려는 통합의 리더십을 발휘하는 것이 지금 시점에서는 가장 중요한 것이라고 몇 번 역설을 한 적이 있습니다.
 그런데 이런 외침은 마치 개혁에 반대하는 반개혁적인 목소리로 치부되는 상황까지 오게 되어 전혀 귀를 기울이지 않고 오히려 수구세력으로 몰고가는 움직임까지 보고 더 이상 이런 주장을 할 필요가 있겠느냐는 생각까지 하고 있습니다.
 그래도 우리 국민의 많은 주류적 계층, 실질적으로 표출은 하지 않고 있습니다만 그 저변에 흐르는 기본적인 우리 국민의 정서는 제가 주장하고 있는 내용에 대해 공감  하고 같이 걱정하는 것을 발견하고 새롭게 힘을 얻곤 합니다.
 특히 제가 개혁과 관련해서 말씀드리고 싶은 것은 우리 헌법의 기본적 가치에 입각한 개혁을 추진해야 한다는 것과 현정부가 어떤 점에서 헌법과 법률에 위반되는 또 무시하는 개혁을 빌미로 어떤 일이 일어남으로써 지금 우리 사회가 불안과 무질서상태라고 할 정도로 정신적 무력감에 빠져들고 있는 그 원인을 생각해 보고자 합니다.
 사실 우리 사회는 참여와 통합을 기치로 내걸고 현정부가 출범했습니다만, 그러나 실제 행동에 있어서는 모든 면에서 편가르기식의 운영으로 가고 있습니다.
 사회 원로가 이야기를 해도 ‘그것은 우리편이 아닌 사람의 이야기이기 때문에 더 이상 들을 필요가 없다’ 생각하고, 이제는 인터넷 상에서도 사회 원로에 대한 최소한의 예의마저도 이미 사라지지 않았느냐는 생각을 해볼 정도로 언어의 폭력을 넘어 정신적 공황내지 폭정의 시대까지 오지 않았는가 상당히 안타깝게 생각합니다.
 권위주의 청산을 빌미로 우리 사회에서 진정으로 필요한 정당한 권위마저도 지금은 무너지고 있고 그런 과정에서 리더십의 붕괴현상이 나타나고 있습니다.
 대통령의 리더십부터 조그마한 단체의 정당한 권위에 입각한 리더십까지도 붕괴되는 아노미현상이 나오고 있지 않는가 생각합니다.
 또한 이것이 마치 변화와 개혁을 추구하는 과정에 당연한 것처럼 여기는 분위기도 팽배해 있습니다.
 이것은 결코 우리 사회와 경제나 사회통합을 위해서 있을 수 없는 일이고, 선진국의 예를 보아도 이런 일은 없었다는 생각을 합니다.
 경제와 사회가 안정 발전되려면 사회 기본질서와 진정한 의미의 권위가 존재해야 한다고 봅니다.
 그 권위는 법률의 형식도 될 수 있고 제도의 형식도 될 수 있습니다만 그런 권위가 없어진다면 리더십이 붕괴되는 현상에서 진정한 우리 사회의 기본적인 지주가 사라진다는 것입니다.
 그동안 현정부가 추진했던 언론정책, 노동정책, 대북대외정책 그리고 세대교체, 서열파괴 등의 정책은 정책 이면을 볼 때 건전한 의미에서의 진정한 권위마저 무너뜨리는 상황에 오지 않았는가 볼 수 있는데 이것은 대통령이 리더십을 발휘하는데 오히려 부메랑이 되어서 돌아오는 것입니다.
 대통령의 令도 서지 않는 것이기 때문에 무너진 권위를 회복할 필요가 있지 않는가 그런 바탕 위에서 개혁과 변화도 추구해야 한다는 생각을 합니다.
 최근 들어 우리 사회는 헌법의 핵심가치인 법치주의의 기본이 흔들리는 모습을 보이고 있습니다.
 모든 국정 현안과 사회문제가 헌법과 법률이 정한 적법절차를 따라서 논의되고 해결되어야 함에도 불구하고 목적만을 앞세우는 힘의 논리와 검증되지 않은 여론을 앞세운 인기영합적 해결책으로 인해 법치주의의 생명인 절차적 정의가 흔들리고 있는 것입니다.
 작년 봄 노사분규가 절정에 달했을 때에 당시 노동부장관이 ‘불법행동이라도 내용이 정당하면 들어주어야 한다’는 이야기를 한 적이 있습니다. 사실 이것은 법치주의를 부인하는 것입니다.
 법치주의에서 가장 중요한 것은 절차적 정의, 적법절차가 생명입니다. 아무리 목적이 정당하고 순수한 의도를 가지고 행하더라도 그것을 추구하기 위한 절차가 정당하지 않으면 이는 위헌적이고 자의적인 행위밖에 되지 않는 것입니다.
 이것이 바로 우리가 입헌민주주의를 생명으로 하는 헌법의 기본가치입니다.
 과거 ‘국민의 정부’는 오랜 야인생활에 대한 경험 때문에 법에 대한 일종의 피해의식이 형성되어서 법치주의에 대한 경시로 이어진 경향이 강했습니다.
 그러나 현정부는 출범하면서 아까 말씀드린 대로 개혁만능주의 내지 도덕적 우월감에 사로잡혀서 개혁을 위해서라면 법치주의를 뛰어넘을 수도 있다, 적법절차를 무시해도 좋다는 독선에 빠지지 않았는가 하는 생각을 해봅니다.
 그러나 아무리 개혁정책이라도 법치주의의 틀 내에서만 그 정당성과 정책으로서의 영속성을 부여받을 수 있다고 봅니다.
 대통령의 개혁의지나 국정철학도 헌법과 법률의 테두리 내에서만 설 땅이 있는 것입니다.
 대통령이 정부조직 내에 개혁 주체세력을 만들겠다고 말하고 추진하던 것이 크게 보도 되었었는데 지금은 어떻게 되었는지 잘 모르겠습니다.
 그러나 이것도 헌법과 법률에는  명백히 어긋나는 것입니다. 대통령은 집권자이기 때문에 국가의 조직인 공적조직을 통해서 개혁을 추진하고 자신의 뜻을 펴되 그것이 헌법과 법률이 정한 원칙과 절차에 따라야 하는 것입니다.
 공무원은 특정정권, 특정인에 대한 봉사자가 아닙니다. 공무원은 헌법에서 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민에 대한 책임을 진다고 명확히 되어 있기 때문에 공무원을 사조직화 하려는 그런 발상은 용납될 수 없다는 것입니다.
 현정부가 리더십의 행사과정에서 민주적으로 대통령직을 개방적으로 운영하면서, 일반인들이 대통령을 가깝게 느끼는 점에 있어서 는 인정을 합니다.
 그런 과정에서 오히려 자신과 견해가 맞지 않는 사회의 반대의견을 용납하지 않겠다는 편가르기식의 독선적 태도는 더 강하게 나타나고 있고, 그것이 우리 사회를 양극화 시키고 있습니다.
 사실 지금은 개혁에 대해서 반대하거나 정부 정책에 대해서 뜻있는 사람들도 이야기하기를 꺼려하고 있습니다.
 그러면서 오히려 상당히 독선적인 그런 언로가 더 폐쇄적으로 가는 아이러니컬한 현상도 있습니다.

  盧대통령의 헌법·법률 위반

  현정부는 참여정부라는 명칭을 내걸고 있습니다만, 참여에서 가장 중요한 것이 ‘참여의 기회균등’이 확보되는 것입니다. 이것이 헌법이 바라는 국민적 합의이며 민주교육과 사회통합을 이루는 지침이 되는 것인데, 어떻게 보면 ‘참여의 기회균등’이란 면에선 역설적으로 지난 1년 동안 참여가 가장 저조한 그런 정권이었다고 보고 싶습니다.
 대통령이 헌법과 법률을 위반하여 문제가 되었지만 그냥 넘어갔던 몇 가지 사례를 여기서 말씀 드리겠습니다.
 이것은 국정이 국민적 통합의 바탕에서 이루어짐으로써 진정한 의미의 변화와 개혁에 우리가 동참을 하며 국가의 진로를 걱정해야 한다는 바탕에서 앞으로 이런 일이 다시는 일어나지 않기를 바라는 마음으로 말씀드리고자 합니다.
 노대통령이 출범 초기 당시 국정원장 후보에 대한 국회의 인사청문회 결과 국회가 부적절하다는 의견을 제시했음에도 불구하고 임명을 강행했던 것은 헌법 78조에 위반된다고 봅니다.
 헌법에 대통령은 헌법과 법률이 정한 절차를 따라서 공무원을 임명하도록 되어 있습니다.
 대통령이 재량을 가지고 자신의 국정철학이나 개혁의지를 반영할 수 있는 사람을 자유롭게 임명할 수 있는 권한이 대통령에게 있고 그런 임명권을 실질적 임명권이라고 합니다.
 대통령이 장관을 임명할 때에는 사실상 검증여부를 떠나서 특별한 절차적 제약이 없습니다.
 그러나 대통령이 검사를 임명한다거나 할 때에는 분명히 요구하는 자격을 가진 자 중에서 임명하도록 되어 있습니다.
 그리고 국회의 동의를 얻어서 임명하는 경우와 법률이 정한 절차를 거쳐 추천한 사람을 임명하는 경우, 대통령은 반드시 그 절차에 따라야 합니다. 이것을 형식적 임명권이라고 합니다.
 국정원법이 개정되면서 국정원장은 국회의 인사청문회를 거쳐서 대통령이 임명하도록 되어 있을 뿐만 아니라 검찰총장, 국세청장, 경찰청장 이른바 빅4에 대해서 그렇게 만들었습니다.
 국회의 인사청문회를 거쳐야 한다는 것은 국회의 의견을 들어서 임명하라는 것이지 단순한 요식절차가 아니라는 것입니다.
 따라서 국회가 표결로 처리해  동의권을 행사했건 청문회를 거쳐서 의견을 제시했건 효력은 똑같은 것입니다.
 국회가 그것에 대해서 부적절하다는 의견을 제시했으면 대통령은 형식적 임명권이 있기 때문에 임명을 해서는 안 되는 것입니다.
 대통령이 단지 인사청문회의 결과에 따라도 좋고 따르지 않아도 좋다는 장식용으로 생각한다면 대단히 잘못된 것입니다.
 그런 의미에서 우리의 인사청문회는 미국의 인준청문회를 포함하는 개념입니다. 우리의 인사청문회법이나 국회법에는 그러한 취지가 잡혀 있습니다.
 헌법에는 명백히 국회의 동의를 얻도록 하는 총리나 감사원장에 대한 인사청문회와 국정원장 등에 대한 인사청문회가 똑같이 규정되어 있습니다. 그렇기 때문에 법적으로는 미국의 인준청문회와 같게 봐야한다고 생각합니다.
 만약 대통령이 그에 구속되지 않고 단순히 의견을 듣는 것으로만  한다면 10여년 동안 시민단체들이 이른바 빅4에 대해서 인사청문회를 거치게 한 것은 대통령의 독단적인 임명을 막은 것인데 그것은 국민의 일상생활과 국가안위에 중요한 영향을 미치는 지표이기 때문에 대통령의 인사권을 제약하려는 의도로 주장했던 것들이 아무런 의미가 없게 되는 것입니다. 그런 점에서 저는 헌법에 위반되는 임명권이었다고 생각됩니다.
 대통령이 일본 방문과정에서 일본공산당 당수와 면담하는 자리에서 ‘한국에서도 공산당이 허용되어야 한다’는 취지의 발언을 하여 언론에 의해서 대서특필이 되었습니다만 이 발언에 대해서 헌법적 심각성을 한 번 생각해 볼 필요가 있습니다.
 물론 우리 국토의 절반에 자유민주주의와 자유시장경제를 부인하는 공산체제가 집권하고 있는, 그같은 분단국가가 아닌 한은 별 문제될 수가  없습니다.
 또한 정치발전 차원에서 학자나 일반인이 그런 주장을 했다면 얼마든지 우리가 받아들일 수 있는 것입니다.
 그러나 대통령은 헌법상 국가를 보위하고 영토를 보존하고 국가의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 지고 있다는 것이 명백히 헌법에 규정되어 있고 대통령의 헌법상 책무입니다. 그리고 체제수호의 의무를 지고 있습니다.
 또한 우리 헌법은 공산체제가 집권하고 있는 북한 지역을 대한민국 영토로 선포하고 있습니다.
 그리고 북한을 반국가단체로 보는 국가보안법이 엄존하고 있는 것도 현실입니다.
 이러한 상황에서 대통령이 공식석상에서 공산당 허용 발언을 한 것은 대통령의 헌법수호의무와 충돌을 가져와서 자칫하면 체제위기로 연결될 수 있다는 심각한 문제가 제기되는 것입니다. 이러한 헌법적 문제점에 대해서 분명한 해명 내지 배경설명이 있어야 한다고 봅니다.
 우리 헌법이 어떤 차원에서 우리 체제를 규정하고 있고, 거기에 대해서 우리는 어떠한 입장을 취해야 할 것인가는 잠시 후에 다시 말씀을 드리도록 하겠습니다.

  法律아닌 施行令의 횡포

 여러 가지 문제가 있습니다만, 대통령 비서실장이 공개석상에서 고건 총리를 많이 질타했다고 발언한 적이 있습니다.
 청와대 비서실의 위헌과 월권적인 행위는 현정부에서만 문제가 된 것이 아니지만 여전히 바로잡히지 않고 있습니다.
 청와대가 헌법과 법률이 정한 정부조직법 상의 국가의 공적조직을 제치고 나서서 모든 것을 左之右之 하는 이러한 잘못된 관행은 바로잡혀져야 합니다.
 대통령 비서실은 헌법기관도 아니고 법률에 의해 권한이 구체적으로 부여되지 않았습니다.
 정부조직법에는 대통령의 고유권한을 보장한다고 되어 있고 대통령 비서실 직제는 법률이 아닌 법률의 밑에 있는 시행령, 대통령령으로 되어 있습니다.
 따라서 대통령 비서실은 정부의 고유권한만을 보좌하는 기능으로 그쳐야지, 지금처럼 대통령을 등에 업고 정부의 몸통 노릇을 하는 이런 폐단은 시정되어야 합니다. 이것은 역대 정부에서도 마찬가지였습니다.
 헌법과 법률 어디에도 대통령 비서실에 행정 각 부처에 속하는 일에 대해서 일일이 지휘통제하고 대신해서 무엇을 발표하고 하라는 규정은 없습니다.
 더구나 법률에 의해서 설치되지 않은 각종 위원회가 있습니다. 대통령 직속 위원회 등이 대통령의 신임을 업고 모든 정부 일에 관여해서 정부의 공식 조직을 제쳐놓고 하는 것은 헌법상 행정조직 법정주의에 어긋나는 일입니다. 지금 그런 위원회들이 실질적으로 국정을 좌지우지하고 있습니다.
 수도이전부터 모든 국정정책에 이르기까지 위원회에서 결정한 것을 그대로 정책으로 펴고 있습니다.
 저는 그 위원회가 법률에 의해서 정당히 설치되었다면 문제를 제기하지 않습니다.
 그러나 법률에 의하지 않고 대통령령인 시행령으로 설치된 위원회가 실질적으로 국정을 좌지우지하는 상황도 법치주의와는 어긋나는 것입니다.
 국정운영에 필요한 위원회라면 국회의 협조를 얻고 여론을 움직여서 법률로 설치해야 합니다. 그것이 안 되면 자문의 역할에 머무르는 것이 좋습니다. 그것이 민주주의고 법치주의입니다.
 과거에도 마찬가지였습니다. 제2건국위원회 등을 전부 시행령으로 설치해 많은 예산을 써가면서 국정을 좌지우지 하였습니다.
 시행령은 국무회의에서 통과되기만 하면 그대로 공포되어 시행되는 것입니다. 그러나 법률로 정하는 것과 법률 밑에 있는 시행령으로 정하는 것과는 큰 차이가 있습니다. 법률로 정하려면 반드시 국회에서 통과하고 공론화되어야 합니다.
 그런데 국회가 여소야대 상황이면 통과되기 어렵습니다. 그렇다면 설득하고 여론을 움직여야 합니다.
 그런 점에서 법치주의에 문제점이 계속 표출되고 있는데 현정부에 들어서는 그런 면이 더욱 강하게 나타나고 있습니다.
 송두율씨 사건이 왜 문제가 되는지 모르겠다는 어느 장관의 발언이나, 그에 대한 수사가 진행 중일 때 국회에서 대통령이 송두율씨에 대해 관용을 호소하는 것은 법치주의와 어긋나는 것이라고 봅니다.
 대통령이나 기타 어떤 공권력도 헌법과 법률이 정한 절차와 방법에 따라서 권한을 행사하고 의무를 다해야 하는 것이 예측가능성과 법적안정성을 생명으로 하는 법치주의의 가장 핵심적인 것입니다.

  不可侵의 3대 가치 지켜야

  우리 헌법의 기본 가치가 무엇인지에 대해 말씀드리겠습니다.
 정치·사회적으로는 자유민주주의, 경제적으로는 시장경제질서를 우리 헌법은 택하고 있습니다.
 이 두 축을 기본으로 해서 이것을 달성하기 위해서 법치주의 내지 적법절차를 그 수단으로 채택하고 있습니다.
 그리고 이러한 이념과 수단에 의해서 달성하려고 하는 궁극적인 가치는 모든 국민이 인간으로서의 존엄과 가치를 보장받고 행복추구권이 최대한 확보되는 사회를 목표로 하고 있습니다.
 이것은 헌법이 명백하게 선언하고 있는 기본권적 가치이고 어느 국가기관도 자기목적적인 기관이 될 수 없습니다. 여기에 봉사하고 이것을 위해서 만든  것입니다.
 그리고 이러한 헌법이 기본으로 하고 있는 자유민주주의와 자유시장경제, 적법절차의 원리는 우리 헌법뿐만 아니라 우리 인류가 도출해낸 가장 최선의 제도입니다. 이것을 대체하려는 어떠한 시도도 모두 실패로 끝났습니다. 인류보편적인 가치입니다.
 따라서 헌법에 손을 댄다거나 헌법을 개정한다거나 할 때에도 이것은 개폐할 수 없는 헌법개정의 한계사항입니다.
 헌법이 국가목표로서 평화통일을 추구해도 어디까지나 자유민주적 기본질서, 자유시장경제질서에 입각해서 하라고 규정하는 것도 바로 그것을 선언하고 있는 것입니다.
통일 후의 우리의 체제도 인류보편의 가치인 우리 헌법의 기본이념을 그대로 수용하는 전제에서 이루어져야 하고 그것만이 우리가 보편적으로 나아갈 방향이라고 봅니다.
 정치, 경제, 사회체제가 법치주의에 입각한 자유민주주의와 자유시장경제가 되어야 한다는 것이 헌법의 정신입니다.
 따라서 이에 반하는 통일정책이나 주장은 그 자체가 위헌적인 것일 뿐만 아니라 인류보편적 가치를 거스르는 시대역행적인 것이라고 봅니다.
 그럼에도 불구하고 우리 사회에는 아직도 정부가 궁극적인 통일 후의 우리의 체제에 대해서 명확히 규정한 바가 없습니다.
 통일 후 우리의 체제가 자유민주주의체제와 자유시장경제를 바탕으로 한다는 것이 어디에도 나와 있지 않고, 심지어는 이것을 주장하면 마치 반통일적이고 반민족적으로 보고 있습니다.
 헌법에 명시되어 있고 인류보편적인 가치인데 궁극적으로 체제를 묻지 않는 통일이라면 우리가 이렇게 고생할 필요도 없지 않느냐 생각을 합니다.
 그렇기 때문에 어떤 통일인가를 묻지 않는 몰체제적인 통일 지상주의는 우리가 배격해야 한다고 생각합니다.
 같은 맥락에서 북한 주민의 인권상황을 도외시한 대북정책은 국민의 신뢰와 헌법적 정당성을 얻을 수 없는 것으로 우리는 똑같이 주장하는 것이 헌법의 정신입니다.
 통일이 자유민주주의, 자유시장경제체제를 구현하기 위한 수단이 되어야지 자유민주주의나 자유시장경제질서가 통일의 희생물이 되어서는 안 된다는 것은 역사적으로 경험하는 것입니다.
 이것을 헌법적 근거 없이 주장하면 수구적이고 반통일적이라고 하지만, 헌법에 규정되어 있고 지금까지 인류 보편의 가치로서 어느 자유민주주의 국가의 헌법에도 보편적으로 나와 있으며 이것을 개폐하려는 시도는 이미 세계사에서 실패를 했었습니다.
 이것을 정당하게 주장하고 국가목표로 내세우는 것이 제대로 된 사회적 논의라고 생각합니다. 헌법을 자세히 관찰하고 헌법을 기본으로 하는 정책이 꼭 필요합니다.
 더 나아가 국민적 합의나 국회에서의 논의과정을 배제한 정부나 정권적 차원의 독단이나 밀실적 행위에 의한 대북통일정책의 수립 역시 헌법 72조에 반하는 행위라고 봅니다.
 그런 점에서 DJ정부 때 추진되었던 대북송금 등은 헌법적 차원에서 문제가 있다는 점을 제기한 바도 있습니다.

  節次의 正義가 매우 중요한데

  경제정책, 사회정책 등에 대한 개혁정책의 문제점을 말씀드리려  했습니다만, 시간관계상 몇 가지 요점만 말씀 드리고 정치개혁과 관련한 정부나 시민단체의 역할과 관련해서 말씀을 드리겠습니다.
 우리 헌법이 자본주의적 자유시장경제질서를 기본으로 한다는 것은 헌법 119조 1항에 명백히 선언되어 있습니다.
 대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 최대한 존중함을 기본으로 한다는 것이 바로 우리 헌법이 자본주의적 자유시장경제를 선언하고 있는 것입니다.
 그리고 119조 2항에 그러한 기조 하에서 경제질서에 관한 국가의 규제와 간섭에 대해서 근거규정을 두고 있습니다.
 그러나 이것은 어디까지나 시장경제의 기본을 흐트러뜨리지 않는 범위 내에서 예외적이고 최소한에 그쳐야한다고 보는 것이 헌법 체계상이나 학자들의 일치된 견해입니다.
 그럼에도 불구하고 정부가 계속 민간기업의 경영이나 시장경제에 깊숙이 관여해서 그것을 쥐고 흔드는 것은 헌법의 정신에 어긋난다는 것입니다.
 따라서 재벌개혁을 포함한 각종 경제개혁도 헌법이 정한 원리에 충실해야 한다고 봅니다.
 헌법은 126조에서 정부가 민간기업의 경영에 간섭하려면 국방상 또는 국민경제상 긴급한 필요가 있을 때, 그것도 반드시 법률에 의해서만 가능하도록 못박고 있습니다. 시장경제적 법치주의를 선언하고 있습니다.
 만약 법률을 만들 시간적 여건이 되지 못하면 대통령이 ‘긴급재정경제명령’ 등을 발동해서 법률의 형식을 취하도록 규정되어 있습니다.
 그렇기 때문에 그런 절차를 거치지 않고 정부의 정책발표나 이런 식으로 시장경제에 관여하는 것은 헌법의 기본원리에 반하는 것입니다.
 아무리 개혁정책이 중요하고 경제개혁을 위한 국민적 공감대가 형성되었다 하더라도 헌법의 이런 기본원리가 지켜지지 않는 한 이것은 위헌적인 것이고 정책으로서 영속성을 부여받을 수 없는 것입니다.
 최근에 문제되는 각종 부동산 대책에 대해 목적은 좋다고 봅니다.
 비싼 집에 사는 사람이 세금을 더 내고, 집을 여러 채 소유한 사람에게 세금을 높게 부과해서 사회적 형평을 기하는 목적은 좋습니다만, 그것을 추진하는 과정이 지나치게 세몰이식으로 이루어지고 반시장적입니다.
 적법절차를 거쳐서 이루어져야 하는데 헌법 정신에 어긋나 있으며 절차적 정의를 지키지 못한다는 것입니다.
 분배와 복지정책이 중요하고 사회적 형평을 기하기 위해서 필요합니다만 그러한 분배와 복지정책도 성장과 조화를 이루는 것이 필요하다고 봅니다.
 지금 우리 사회처럼 획일적 평등주의가 강하게 지배하는 사회도 없었던 것 같습니다.
 모든 국민생활을 일원화하고 사회적 갈등에서 오는 위험부담을 평준화하려는 평준화, 일원화 현상은 사회주의국가에서도 사라진지가 이미 오래입니다.
 그리고 정부가 국민생활에 하나부터 열까지 관여해 모든 것을 뒷받침해 주는 스칸디나비아식 복지국가모델은 이미 서유럽에서 실패한 경우로 나타나고 있습니다.
 독일의 경제는 통일의 후유증이 어느 정도 관여되어 있습니다만,  지나치게 평등과 분배 위주로 나가다가 지금 걷잡을 수 없이 독일경제가 무너지고 있는 상황도 독일식의 이른바 사회적 시장경제주의가 한계를 드러냈다고 학자들은 보고 있습니다.
 우리 헌법은 그렇지 않습니다. 자유와 평등을 상당히 잘못 이해하고 있는 것 같습니다.
 평등이란 것은 자유를 전제로 할 때에만 의미가 있다고 봅니다. 자유 속의 평등이어야지, 자유를 대신하는 평등은 아무런 의미가 없다고 봅니다.
 사회주의 국가를 보게 되면, 물론 계급적 차이가 있습니다만 일반 주민들은 평등이라고 하지만 자유가 없는 평등은 아무런 의미가 없다고 봅니다.
 헌법이 보장하는 평등이라고 하는 것은 절대적, 산술적 의미의 평등이 아닙니다.
 같은 것은 같게 대접해 주고 다른 것은 다르게 대접해 주는, 이른바 배분적 정의에 입각한 상대적 평등이 헌법이 보장하는 평등의 정신입니다. 이것은 헌법재판소의 확립된 판례이고 통설입니다.
 그런 차원에서 우리처럼 획일적 평등주의로 나가고 있는 모든 것을, 가령 연금제도나 보험제도 등도 자기 스스로 사회적 위험이나 고령에 대처할 수 있는 계층에 대해서는 국가가 관여하지 않는 것이 원칙입니다.
 대신 정말로 어려운 계층을 끌어올려주는 것이 국가의 사회복지정책의 기본의미입니다.
 그렇지 않고 우리처럼 하향적 평준화를 위하여 하향적으로 가는 것은 헌법의 정신과 맞지 않는 것입니다.
 물론 富를 축적하는 과정에서 법을 위반하지 않고 제도의 틀을 벗어나지 않고 축적하는 것은 얼마든지 장려하고 존경받아야 합니다.
 과거에 그렇지 못한 것이 우리 사회에 많이 있었기 때문에 지금도 백안시하고 있습니다만, 앞으로 정당한 노력에 의해서 부를 축적하고 사회에 공헌을 하는 것은 존경받는 이런 사회가 와야 한다는 것입니다.
 정부의 사회복지정책이 그런 획일적 평등주의, 지나치게 분배와 복지 위주로 나가는 것은 바람직하지 않다고 봅니다.
 개인과 기업이 최대한 창의와 능력을 발휘해서 경제활동을 할 수 있는 여건을 마련해줘야만 바로 분배정책, 복지정책이 펴지는 것입니다.
 생산된 것만이 분배, 복지비용이 될 수 있는 것입니다. 성장과 분배는 선택개념이 아니라 선후개념입니다.
 따라서 이것을 도외시한 채 지나치게 복지정책을 내세우고 분배위주로 가는 것은 인기영합적 정책으로서 자칫하면 정치적 구호로 끝날 가능성이 있다는 말씀을 드리고자 합니다.

  政治圈의 타락 부패 너무 심해

  그 다음에 최근에 문제가 되는 정치개혁과 관련해서 몇 가지만 말씀드리고자 합니다.
 지금의 정치판은 누가 봐도 ‘이대로는 안 된다’는 국민적 공감대가 형성된 것이 사실입니다. 그렇지만 이것도 정치판에 맡길 수가 없는 상황입니다.
 이미 정치권은 대선자금, 정치자금의 굴레에 얽매여서 더 이상 스스로 정치개혁을 하겠다는 의지, 능력을 상실한 상태입니다. 국민이, 유권자가 직접 나서서 심판을 하고 정치개혁을 해야 한다는 것입니다.
 고비용·저효율·비능률로 상징되는, 그리고 지역 분할구도로 표출되는 한국정치의 후진성 극복 없이는 선진사회로 진입하기는 힘들지 않겠느냐는 생각이 듭니다.
 최근의 기업활동을 제약하고 있는 대선자금에서 보듯이 아직까지도 정치가 우리사회의 전반을 좌우하고 있을 정도로 깊은 영향을 미치고 있습니다.
 정치적으로는 대통령 한 명이 바뀌는 데 우리사회의 모든 가치관까지 바뀔 정도로 아직 우리사회가 권력의 인기영합 경향이 강하게 나타나는 후진적 사회라고 봅니다.
 이런 사회에서 정치판이 제대로, 정치과정이 공정하고 적법하게 진행되는 것이 매우 필요합니다.
 또 그것을 위해서 시민·사회단체가 정치개혁을 주장하겠다는 것 자체는 타당하고 필요하다고 봅니다. 다만 그 과정에서 시민단체가 본연의 역할을 감당하며 객관적으로 국민들과 함께 호흡하면서 정치개혁을 이뤄야 하는데 그것이 제대로 되고 있는가에 대해 박수를 치는 사람도 있지만 많은 국민들이 우려하고 문제를 제기하는 상황도 있는 것 같습니다.
 제가 경실련의 사무총장을 할 때도 이야기 했지만 시민단체의 생명은 비정파성입니다.
 그리고 규명적인 시각에서 특히 권력에 대한 문제점을 제시하고 구체적 대안을 제시하는 것이 시민단체의 기본적인 사명이라고 봅니다.
 그렇지 않은 단체는 관변단체라고 매도할 수밖에 없고, 또 특정목적을 위해서 설립된 단체는 그 목적에 충실하면 되는 것입니다.
 그렇지 않고 일반 시민단체를 표방할 때는 적어도 비정파성과 공익성을 생명으로 해야 한다고 봅니다.
 만약 이것이 무너지면 이것은 시민의 이름으로 시민단체 활동을 정당화하려는 것이기 때문에, (오히려 시민단체가 영속적으로 계속되어야 하고 키워야 할 대상입니다만) 앞으로 국민적 신뢰를 상실하기 때문에 시민단체의 정당한 주장마저도 흔들리는 결과가 오지 않을까 생각됩니다.

  낙천·낙선운동 어떻게 봐야 할까

  최근에 낙천·낙선운동과 관련해서도 낙천자 명단이 발표되었습니다만, 그 낙천자 명단과 낙선자 명단 등이 과연 규명적인 시각에서 객관성을 유지했느냐에 대해서는 보는 사람에 따라서 시각이 다를 수도 있겠습니다만, 상당히 문제가 있다는 것이 중론입니다.
제가 구체적으로 누가 잘못되었고 누가 어떻다고 이 자리에서 말씀을 드리지는 않겠습니다. 여러분 스스로가 판단을 하실 것이고, 각자가 처해 있는 입장과 지지하는 정당, 정 치적 견해에 따라서 다를 수가 있습니다. 절대적인 객관적 기준은 없는 것입니다.
 그렇기 때문에 누구를 지정해서 누구는 된다 안 된다고 찍어라 찍지 말아라 하는 것이 우리같이 극단적으로 양극화된 사회, 후진적 정치문화풍토에서 문제가 있다고 봅니다.
 따라서 그 사람에 대한 정보를 충분히 공개하고 기본적으로 그 사람을 찍을 것인가 말 것인가 하는 것은 유권자의 양식의 문제라고 봅니다. 인위적으로 청산한다고 해서 정치판이 달라지는 것은 아닙니다.
 지금 정권의 핵심에 있던 소위 386세대들을 보면, 정권 시작하기 전에 돈 받은 것들이 모두 드러나고 있습니다.
 또 정치신인이라고 해서 들어온 정치인들도 대선자금을 받은 면에서 보면 다 똑같습니다.
 역설적이게도 현 국회는 지난 4·13 총선 때 시민단체가 낙선·낙천운동을 통해서 상당히 깊이 관여하고 새로운 바람을 일으키면서 구성되어서 그만큼 낙선운동이 효력을 발휘해서 새로운 인물이 들어갔다고 했습니다.
 그럼에도 불구하고 역대 국회 중 가장 부패한 국회로, 이미 구속된 국회의원만 해도 원내 교섭단체 하나는 구성할 것입니다.
 인적청산으로 해서 바꾸는 것이 정치개혁의 궁극적 목표는 아니라는 것입니다.
 정치문화와 정치적 문화의 환경을 고치려는 유권자의 자성과 각성이 먼저 되어야 한다고 봅니다.
 지금 정치권이 이렇게 타락하고 부패하게 만든 것은 유권자들이 뽑아준 것이기 때문에 유권자와 정치 시스템이 같이 책임을 져야한다고 봅니다.
 그렇기 때문에 유권자 스스로가 각성하고 반성하는 것이 필요하고, 이것이 전국적으로 확산되어 부패정치인이 발을 못 붙이도록 하는 풍토가 하나하나 형성이 될 때 진정으로 정치개혁이 이루어진다고 봅니다.
 그 나라 유권자 수준에 상응하는 정치인과 대통령만 있을 뿐입니다. 이런 식으로 특정인을 선택해서 낙천·낙선대상으로 하는 것은 바람직하지 않다고 봅니다.
 그리고 기준에서 특히 부패정치인이나 무능하고 도덕적으로 문제가 있는 정치인이 있습니다. 누가 봐도 이런 정치인은 문제가 있다고 공언하면서 운동을 하는 것은 좋다고 봅니다.
 그렇지만 특정이념이나 정책을 둘러싸고 가치관이 달라 반대를 했다고 하여 낙천·낙선의 대상으로 삼는 것은 반대의견을 용납하지 않겠다는 독선적인 태도입니다. 다양성을 생명으로 하는 민주주의의 기본원리에 반하는 것입니다.
 대북·대외정책, 대형국책사업, 호주제 폐지에 반대하고 하지 않고 등은 개인의 가치관문제이고, 우리 전통을 지킬 것인가 아니면 새로운 사조를 택할 것인가의 양자에서 어떤 중도적인 의견이 있을 것인가 하는 것은 가치관과 세계관의 차이일 뿐입니다.
 물론 호주제 폐지를 위한 시민단체가 결성되고 그 단체에서 내놓은 것은 이해가 됩니다.
 마찬가지로 이라크 파병 반대 또는 찬성하는 시민단체가 있다면 거기에서 만들어 내놓는 것은 이미 그 모임 자체에서 그런 운동이 있기 때문에 이해가 되는 것이지만, 그렇지 않고 몇몇의 시민단체가 모여서 시민단체 전체의 이름으로 하는 것은 객관적이지 못하고 누가 봐도 유권자의 궁극적 판단에 맡길 문제라고 생각합니다.
 또 하나 문제되는 것이 낙천·낙선운동의 법적인 정당성 문제입니다.
 지금 현재 우리 선거법은 낙천·낙선자 명단을 발표하고 회견을 갖는 것까지는 선거법에서 허용하여 위법은 아닙니다.
 그것도 선거법에서 명시적으로 허용하는 것이 아니고, 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지·반대의 의사표시는 선거운동으로 보지 않는다는 규정이 있습니다.
 이 규정을 해석한 결과, 낙천·낙선자명단을 발표하는 것까지는 허용이 됩니다. 2000년 4·13 총선 이전에 개정이 되었습니다.
 다만, 전단을 배포하는 등의 현장에서 하는 낙선·당선운동은 현행법이 금지하고 있습니다. 이는 처벌대상이 됩니다.
 그렇기 때문에 앞으로 낙선운동으로 나아가고, 당선운동으로 나아갈 경우에는 그것이 위법행위가 되지 않으려면 법을 개정하는 절차부터 밟아야한다고 봅니다.
 제 개인적으로는 낙선운동을 하는 것에 대해서 처벌하는 것까지는 원하지 않습니다. 그러나 몇몇의 시민단체가 연대해서 세몰이식으로 진행되는 낙선·당선운동은 오히려 정치발전에 큰 도움이 안 된다고 봅니다.
 특수목적으로 만들어지는 개별단체가 각자 기준에 의해서 당선·낙선자를 발표하고 활동하는 것은 관계 없습니다. 그러나 이렇게 세몰이식의 낙천운동, 시민 전체의 이름을 가지고, 이것이 언론에 의해서 어느 특정 단체만 부각이 됨으로써 국민들의 의식 속에 각인이 되는, 이렇게 해서 억울하게 규명적이지 않은 시각에서, 반대의 입장에서 볼 때에는 역작용도 초래되는 이런 운동은 문제가 있다고 봅니다.
 그리고 지금 현장에서 하는 낙선운동의 허용여부에 대해서는 아직도 사회적으로 찬반양론이 팽팽합니다. 그렇기 때문에 이것을 허용하느냐 하지 않느냐는 사회적 합의과정을 분명히 거쳐야한다고 봅니다. 그것이 안 된다면 이는 사회현실을 그대로 반영하는 것입니다.
 헌법재판소는 재판관 전원일치로 낙선운동을 처벌하고 있는 현행선거법을 어떤 기본권도 침해하지 않는 합헌이라고 했습니다.
   그래서 낙선운동을 반대한다고 해서 정치개혁을 반대한다는 등식은 성립되지 않습니다. 앞으로 낙선운동까지 나아가려면 법을 개정하는 절차가 필요합니다.

    市民단체는 자기 관리 엄격해야

   또 특정정권이나 특정정당을 지지하는 서포터스단체가 있습니다. 이런 단체와 정치개혁을 목적으로 하는 시민단체의 시민운동은 구분이 되어야 하는데 구분이 되지 않고 있습니다.
 이른바 특정정당이나 특정정권을 지지하는 서포터스단체는 이미 시민단체가 아니라 정치단체입니다. 이것이 구분되지 않을 경우에는 시민단체 전체 활동에도 큰 타격을 받기 때문에 이럴수록 시민단체가 좀더 객관적이고 공정한 시각에서 활동을 해야 한다고 봅니다.
 그런 의미에서 시민단체에 종사하고 있는 사람들의 엄격한 자기관리 내지 사명의식이 필요합니다.
 시민단체를 정략적으로 활용하려는 정권의 정략적 발상도 버려야한다고 봅니다.
 시간이 많이 흘러 이것으로 마치겠습니다. 감사합니다.  

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